证券时报记者 陈雨康
从撤并低质园区、精简办事机构，到理顺产业布局、实现资源集聚，近年来，一场以“瘦身强体、提质增效”为核心的开发区、高新区改革在全国多地纵深推进。
一方面，各省市以壮士断腕的决心，对长期低效、布局重复、偏离主责主业的园区进行大规模整合撤并；另一方面，各地在明确政企分离的基础上，冲破行政壁垒，探索园区转型专业化产业平台或文旅公司等路径，为同类园区“破壳重生”积累宝贵经验。
业内专家表示，此轮改革是对过去“铺摊子”同质化发展模式的深刻纠偏，旨在推动各类园区回归经济发展、产业集聚、创新驱动的主线，实现从追求“体量”到追求“质量”的根本性转变。在人工智能（AI）等战略性新兴产业引领科技革命的大背景下，园区要重新围绕算力等新生产要素推动运营模式升级，以再次成为引领发展、培育新质生产力的“火车头”。
瘦身：推动管理与开发主体分离
辽宁曾诞生全国第一个经开区——大连经济技术开发区，开风气之先。如今，辽宁再度站在了全国园区“供给侧结构性改革”的前排。2025年11月至今的几个月里，辽宁一口气裁撤整合了20余个省级经开区。
2025年年初，辽宁决定在全省经济开发区内全面推进深化体制机制改革，当年11月启动第一轮集中整合优化。数据显示，内设机构和人员大幅精简，全省71家省级经开区和11家国家级经开区（合计82家）平均内设机构数量减少至7.1个，精简幅度13.3%。除了“瘦身”外，许多经开区的事权管理进一步明晰。例如，有71家经开区完成了与地方政府间职责边界划分；74家经开区完全剥离了社会管理职能。
目前，辽宁第二轮经开区集中整合优化已启动。辽宁省商务厅开发区管理处透露，“压茬推进”下，有些地市在第一批没有撤并的，第二批也颇为积极主动。
全国各地的改革也稳步推进。例如，截至2025年年底，贵州省103家开发区基本完成社会事务管理职能剥离，年内完成8家开发区整合，调整81家开发区四至范围。自2023年底打响园区开发区改革攻坚战以来，重庆的园区开发区数量压减幅度超50%、管理机构精简超50%，园区运营公司压减近500家，重庆两江新区去年11月升格为行政区，打破“一区三治”困局。
在顶层设计上，多份政策文件已为园区“供给侧结构性改革”指明方向。2024年7月发布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确“深化开发区管理制度改革”；商务部2025年印发的《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》提出，推动园区行政管理主体与开发建设主体相对分离；“十五五”规划纲要明确，健全产业园区存量盘活和高质量发展机制。
国研新经济研究院创始院长朱克力在接受证券时报记者采访时表示，经开区、高新区裁撤是发展阶段转换下的必然纠偏，过去各地盲目追求数量，不少园区体量小、布局散，长期低效闲置，占用大量土地与资金却产出有限。从更深层来看，过往拼土地、拼优惠的粗放模式已经难以为继，地方债务压力加剧，低效园区成为财政包袱。
在苏州市产业园发展促进会创会会长胡波看来，全国范围内的园区裁撤整合现象，本质上是土地财政发展模式难以为继和城投平台债务化解提速所致。老牌园区亟待探寻替代土地财政的全新发展路径，而许多设立较晚、层级较低的园区，尚未完成从筹备到升级的发展闭环，就已陷入资金短缺、招商停滞的困境，自然会成为首批整合清理的对象。
尤其是在构建全国统一大市场的背景下，许多园区人为割裂市场、阻碍要素自由流动的模式，已成为发展的绊脚石。胡波表示，靠低价供地、政策让利比拼招商的老路已彻底行不通。即便园区硬件设施已建成，也很难再依靠传统模式盘活发展。
朱克力也认为，近年来各园区呈现同质化招商的趋势，政策壁垒阻碍要素流动。裁撤整合园区能有效打破分割、破除地方保护主义。
强体：围绕算力等新生产要素升级运营模式
在“瘦身”的同时，更深层次的“强体”改革在于管理体制重塑。厘清政府与市场的边界、实现“管运分离”几乎是各地经开区、高新区改革的统一着力点。比较常见的是“管委会+公司”模式。一方面，精简后的“管委会”将绝大多数社会事务管理职能归还给属地政府，自身聚焦战略规划、产业培育、营商环境优化等经济功能，主要扮演“服务员”角色；另一方面，新组建的市场化平台公司全面承接开发建设、招商引资、资本运营等专业职能，成为高效灵活的“运动员”。
以“管运分离”为支点，也有地方探索“管委会转企”“无管委会”等模式。例如，西安曲江新区在经历了“管委会+公司”模式后，今年正式提出将转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。无论是哪种模式，园区改革的主线均是依靠体制重塑实现撤转升级，厘清职能边界并集聚核心效能。
朱克力表示，未来“管委会+专业化平台公司”仍是主流模式，适配大多数园区，同时兼具政策引导与市场活力。而“由政转企”则是高阶形态，适合成熟度高、社会事务少的园区，将完全按市场规则运营。开发区管理体制改革的终极形态，应是市场主导、政府赋能、生态自治，政府以股权和政策间接调控。
胡波认为，近年来各类园区、城投平台的转型改革，有着统一的核心方向：即彻底走向市场化运营，实现自主经营、自负盈亏，跳出单一土地开发的盈利局限，挖掘全新的盈利增长点与发展路径。
“进入AI新时代，土地、基础政策早已不再是产业发展的核心竞争要素，算力、能源、数据等新型生产要素的重要性持续攀升。”胡波说，全新的产业发展模式、投融资运营模式，依旧处于探索阶段。这些新兴的平台要找到土地开发之外的新增长点，例如，围绕能源、数据、算法、大模型及其具体应用场景来构建生态，或以基金体系来扶持产业，进行资本招商等。
进阶：升级聚焦两大主线
从“铺摊子”全面转向“上台阶”，此轮园区改革的核心在于推动差异化、特色化发展。业内普遍认为，未来园区的竞争将是特色、创新与生态的竞争。成功的园区，必然聚焦细分领域构建独特产业地标，深度融合创新链与产业链，营造富有吸引力的创业环境。
胡波表示，分类定位、错位发展是趋势，更是建设全国统一大市场的重要抓手。具体路径有三：一是传统经开区依托现有产业基础，依托龙头链主企业凝聚产业合力，集中资源做精做透核心产业链，打通产业出海通道；二是部分有基础的园区可侧重培育战略性新兴产业；三是部分园区向城市化片区转型，逐步向消费主导模式转型。
“无论是经开区、高新区还是产业园区，未来的升级发展都离不开两大主线，一是数字化转型，实现‘人工智能+’融合发展；二是紧扣‘双碳’目标，满足绿色低碳发展的硬性要求。”胡波表示。
朱克力认为，未来的经开区、高新区必须彻底告别数量扩张，全面转向质量提升。首先，要聚焦主业做强特色，立足自身资源禀赋，培育主导产业，避免同质化竞争，真正做到一园区一特色一优势。其次，锚定创新驱动核心，加大研发投入，集聚高校、科研院所、企业研发中心等创新资源，完善“政产学研金服用”创新生态，打通科技成果转化“最后一公里”。同时，要深化体制机制改革，持续推进“瘦身强体”，剥离非核心社会事务，优化管理架构，全面推行市场化运营模式，激发内生动力。
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